其次，民选的立法机关的成员虽然是民选，一定程度上代表了民意，但同时也是非专业性的，而执法部门的人员都却具有相应的专业能力，其对法律的理解和解释的重要性往往超越于法律本身，立法权被虚置就成为了可能。
一般来说，法律的实施包括遵守、执行、适用、监督四种方式，法律适用概念是指司法机关将法律作为裁判依据来解决具体案件的过程，其核心是司法机关，尤其指人民法院处于裁判者[中立的第三者]的地位来运用法律解决具体争议的过程。相应的，宪法适用，主要是指有权机关根据宪法规定对具体的宪法争议进行裁判的活动。
[3]笔者认为，从宪法适用是运用宪法对宪法争议事件的裁判行为的角度来看，立法行为主要指通过立法将宪法具体化，严格来说，并不属于宪法适用的范畴，而属于执行宪法的范畴。而对于一般性的私人之间的言论关系，则必须是存在边界的，即个人的言论自由则不能损害他人的权利为限，国家是可以而且必须进行适当调控，不过要受到正当法律程序、公共利益以及比例原则等原则的限制。[3]关于宪法司法化概念的质疑与宪法监督的提法参见许崇德：《宪法司法化质疑》，北京：《中国人大》，2006年6月10日，第44页。事实上，任何一个国家的违宪审查机关在实践中都会遇到争议，受到质疑。参见许崇德、郑贤君：《宪法司法化是宪法学的理论误区》，北京：《法学家》，2001年第6期，第20页。
长期以来，在我国宪法实践中，存在着一个事实：一方面，承认宪法是国家的根本大法，在我国的法律体系中具有最高的法律效力，然而，另一方面，宪法文本中规定的广泛的基本权利没有全部得到具体的落实，国家权力监督体制还没有得到有效展开。从这个角度来看，解释法律和对其合宪性推定正是法院固有的权力，也是由其实际行使着的。在体系上，传统行政法以控权为核心，分设逻辑上连贯的导论、主体与职权论、过程论（行为、程序）和违法、责任与救济论，它强调行政主体与行政相对人的二元对立，强调行政行为形式论服务司法审查、程序控制和权利救济，强调救济理论的不断完善。
在我国，治安承包协议等行政契约（合同）手段在社会治安管理领域的运用，有奖举报、经济补贴等行政奖励性、诱导性手段在经济管理、行政管理领域的展开，告知-承诺等协商型手段在审批管理领域的探索，等等，都是上述发展趋势的一种实践注脚。[12][德]卡尔?拉伦茨：《法学方法论》[M],陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第73页。然而，正如日本大桥洋一教授所言，传统行政法没有给我们提供一个可以准确描述行政实务状况的平台，今天与行政有关的各个学科的专业划分过细很难挥之而去。罗豪才等：《现代行政法的平衡理论》[M],北京大学出版社2008年版。
[2]传统行政法在面对公共行政变革的汹涌大潮时并没有能够及时、有效地自我更新，对公共行政变迁的回应已捉襟见肘，时而呈现黔驴技穷的窘态。随着公共行政改革的推进和发展，以协商、契约、指导、激励等为代表的非正式行政活动方式粉墨登场，并越来越成为公共事务管理的主流方式而被广泛运用。
随着公共管理的社会化，非政府公共组织大量产生。最佳性行政法则引人经济学、社会学等知识，尤其是管制理论，全流域作业，实现最好行政。传统行政法对此作过自我更新，试图将公共行政组织纳入法律法规授权的组织之列，从而将其纳入行政法学的研究视野。行政法学学术研究丧失了对生活世界的认知和指导作用。
任何人想了解法的当下情况，就必须同时考量它的历史演进以及它对于未来的开放性。面对现实的挑战，行政法理论难逃步履踉跄之态，甚至被讥讽为黑板行政法。人类社会发展出多种组织以满足各种需求，此种需求既表现为原由政府开展的管理与服务让位于社会治理，也表现为社会本身产生出部分公行政的领地。在新的行政法模式之下，行政法的基本原则、任务与手段、组织建构等方面都出现了与传统行政法不同的新趋向。
纠纷解决形成的制度依赖。实践之树已开出灿烂之花，需要的则是我们理论工作者去回应日益丰满的最佳性诉求及其制度建构。
我们已经习惯于将一个案件分为两个问题：一个是事实问题，即需要由证据证明的问题，最重要的工具是证明责任的分配。[20]传统行政法与新行政法就合法性与最佳性不同关注的区别主要表现为：在目的上，传统行政法面向司法，强调控制权力不被滥用，实现相对人合法权益的保障。
传统行政法产生和发展所植根的公共行政主要形态是权力行政、国家行政和消极行政，而现代行政所面临的公共行政呈现出更多新样态，如非权力行政、电子化行政、给付行政等等。其四，积极预防行政的需求与传统行政法上未证明有害性之前不得规制的基本规则不能吻合。社会分工导致的角色扮演。例证可见叶险明：《马克思哲学革命与经济学革命的内在逻辑及其启示》[J],《中国社会科学》2010年第3期。[15]参见余凌云：《行政法讲义》[M],清华大学出版社2010年版，第9页。最佳性行政法面向行政，意在提高行政效能，实现最好的行政,造福民众。
国内有关民营化对行政法挑战的研究可参见刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战—民营化浪潮下的行政法思考》[J],《中国法学》2009年第2期。公共行政的变迁已然对传统行政法带来了冲击，甚至影响到了行政法学理论的发展，需要人们认真地加以对待。
因此，传统行政法对公共行政实务及其变迁的回应注定是片面的、形式的，也正是在这个意义上，我们主张新行政法的研究结构和维度应当覆盖公共行政的三种途径，如果我们把公共行政的法律途径概括为一种合法性考量的话，那么，另外两种途径则可视为一种最佳性考量，即在立法和行政过程中关注如何通过管理技术的提升和政治层面的正当性保障来追求和实现最佳的治理。法律发展产生的历史选择。
现有社会分工格局造就了太多的专家，其在某一领域内具有超凡的成就，研究极其精深。当时行政法制虽缺乏普世价值的指引，但方向准确。
我们以为不然，原因来自两大方面：一方面，就学科本身发展的角度来看，如果行政法一直在合法性范畴内固步自封，则将继续沉醉于抽象、繁琐的司法案例分析，而对行政过程上游的实体政策问题哑然失语，以致于公共行政的法律途径一直受到其他研究途径，特别是正统的管理途径的压制。要想谋求学科新的知识增量，唯有打破这种思维阻隔。转型时期需要一种面向公共行政实务、关注合法性与最佳性二维面向、关注行政全流域的新行政法，以弥补传统行政法的不足。建立在法解释技术基础上的司法审查无法完全回应司法的政策输出功能。
另一个是法律问题，即可以通过理解解决的问题，最重要的工具是法律解释技术。（二）症结之所在如上所述，可以发现公共行政的发展对传统行政法的挑战主要表现在两个方面：一方面是传统行政法最佳性治理视角的缺乏。
协同治理虽体现了追求效率的工具理性，但更强调对价值理性的关切，是工具理性和价值理性的有机统一。法律被认为是解决纠纷的手段和工具，法学被认为是研究如何解决纠纷的学问
主要服务于判断行政诉讼原告与被告资格的行政主体和行政相对人的二元结构理论无法回答行政组织的科学设计、行政法主体在行政动态过程和立体面上的互动。传统行政法遭遇此种尴尬，原因主要有以下几个方面：学科划分造成的思维阻隔。
学科划分是在研究、学习过程中人为进行的劳动分工的产物，学科划分的观念在现代研究活动中已经根深蒂固。可参见姜明安：《行政的疆域与行政法的功能》[J],《求是学刊》2002年第2期。最佳性行政法以效能为核心，强调政府行政的正当性、行政主体与行政相对人的最佳设计、行政措施和程序的最佳设计和绩效评估。要想谋求学科新的知识增量，唯有打破这种思维阻隔。
在中国，伴随着经济体制改革与政治体制改革深入有序的进行，我国的非政府组织也日益成熟起来并在社会生活中发挥着逐步强大的作用。摘要: 公共行政作为行政法学的研究对象，其变迁必将对行政法的研究产生实质而深远的影响。
长此以往，法律被视为定分止争之器具。最佳性究竟谁在描绘行政法的脸谱？[1]公共行政作为行政法学的研究对象，其内涵与外延的界定决定了行政法学研究的疆域。
转型时期需要一种面向公共行政实务、关注合法性与最佳性二维面向、关注行政全流域的新行政法，以弥补传统行政法的不足。[18]甚至，更加危险的结局可能是—对于生活世界来说，行政法学仍是一个异乡人，在作为一门独立学科存续的一个世纪里，它像一个身患自闭症的孩子一样，固守自己的世界、迷失在返回家园的路途中。
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